南方日报|文

业内人说：“做100个旧改项目，能有一个成功的项目，也是非常值得骄傲的一件事情。专业上没有问题，要么是在前期工作和村民沟通失败，要么是政府审批环节通过不了，到底是什么制约了广东旧改的发展呢？”

珠海最大城中村翠微村拆违，广州中心区最大城中村沥滘村复建安置房开工，深圳最大的城中村之一白石洲动工……
今年上半年以来，随着珠三角一大批停滞已久、规模巨大的城中村改造项目迎来突破性进展，广东的城市更新工作也正式进入发展快车道。南方日报记者从日前公布的广东“三旧”改造三年行动方案（2019－2021年）中看到，到2021年，全省至少新增实施旧改23万亩、完成15万亩，其中超八成新增面积在珠三角。
不过，广东省自然资源厅此前调研发现，不同主体利益协调难、未形成强大合力，依然制约着广东旧改实施效率。为此，该部门已建立起系统性的激励倒逼机制，以求为下一步的工作突破扫清路障。

利益错综复杂致旧改停滞多年
几个月前，广州正式批准《冼村地块控制性详细规划》公布实施，标志着珠江新城最后一个城中村旧改项目进入全面攻坚阶段。这座曾经被喻为羊城最难改造的城中村，自2010年启动以来，至今仍有部分业主未能与开发商保利地产就补偿安置问题达成共识，导致项目进展缓慢。
地处珠海繁华腹地、有着700多年历史的翠微村，因为同样的利益协调困难，项目从2000年开始一停便是十几年。不过，比冼村幸运的是，2016年8月，该村签约引进奥园集团作为前期合作企业以后，城市更新工作便一直有序开展。2018年8月，奥园正式成为翠微村城市更新项目开发企业，当年12月下旬，翠微启动拆违工作。
记者了解到，作为珠海历史最久、规模最大的城中村之一，翠微村的改造呼声一直十分强烈，其布局混乱、设施薄弱与环境恶化，已远远滞后于城市发展的步伐。
在广州，类似的村庄则多达200多个。与旧厂房、旧城镇项目不一样的是，城中村违章、违规建筑更多，产权更乱，利益主体更散。每一座城中村都可说是“脏乱差”的代名词。对一座城中村进行改造更新，往往意味着高昂的综合成本和不可确定的投资风险。像占地面积达34.4万平方米的珠海翠微村，总投资便高达150亿元。
而根据广东省有关部门的匡算，2019年至2021年，全省“三旧”改造项目需要投入资金高达5000亿元以上，其中政府财政只能投入约15%，另约85%则要靠社会投资来解决。
不过，相比巨额的投资成本，业内人士普遍认为最难的是妥善处理与旧改相关的那些错综复杂的利益。尤其是近几年立项的这些旧村改造项目，几乎每一个都是难啃的硬骨头。

企业期盼政府继续释放政策红利
有专家指出，政府对旧改项目“协议搬迁”过高的签约比例要求，一直在拖城市旧改的“后腿”。尽管过去十年，广东已经在城市更新领域探索出了多种创新合作开发模式，但仍未能攻克一些客观存在的难点和堵点。
相比改造入库门槛高、规划调整难、税费负担重等问题，土地征拆难似乎更能触及开发商的痛点。在今年9月广东“旧改”19条新政出炉之前，部分城市一直沿袭着旧屋权利人必须签约率达到90%或100%才能启动拆迁的规定，导致许多实力雄厚的房企面对村民的漫天要价，宁愿选择知难而退。
“实际上，在2018年以前，珠三角的旧改项目已处在一个进展相对缓慢的状态。”一位广州的干部告诉记者。广州共有城中村272个，居住人口达680多万，约占全市的1/3。2018年上半年全市已批旧村全面改造项目不到50个。截至去年底，真正有效动工的项目占比并不算多。正因如此，广州不得选择将村民改造意愿强烈、条件成熟的城中村及时纳入年度计划，优先实施改造。
利益协调难、运营成本高，不仅容易让项目难产或烂尾，还可能导致开发商对已经启动的旧改村庄“挑肥拣瘦”，只把那些签下来、经济价值更高的地块列入改造对象，剩下的边边角角则成为灰色的地带继续维持脏乱差的现状。
当前，在新增用地指标日益紧张的背景下,以向存量要发展为目标的“三旧”改造，已经被纳入粤港澳大湾区城市发展的重要议程。
“随着行业进入存量时代，城市更新也成为房地产行业的重要战场。奥园目前在大湾区及其他地区便拥有逾30个不同阶段的城市更新项目，规划总建筑面积约1600万平方米。”奥园集团相关负责人表示，城市更新实施上仍然存在差异性较大的历史问题。政府一方面要加强民众和金融机构等多方参与，另一方面也要以实施为导向，制定适配当地需求的“政策工具包”，提供关于公共利益平衡的实施路径，充分调动实施主体的主观能动性。
建立系统性的激励倒逼机制，无疑已成为广东旧改制度创新的必由之路。

系统性的激励倒逼机制助旧改提速
根据广东今年推出的旧改新政，从今年起，全省各地要完善土地收益分配政策规定，制定农村集体土地上房屋搬迁补偿安置具体规定，加大财政奖补力度，落实改造项目税费优惠政策，加大金融支持力度，建立倒逼促改制度。
广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉博士便认为，新政出台的一系列新机制，通过优化利益分配，对促进市场打破目前一些项目的僵局会有明显作用，同时降低了项目的参与成本，也有利于鼓励更多的社会资本进入参与城市更新。

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